逕流分擔政策推動
近年來由於全球氣候異常,極端降雨事件頻傳,以傳統築堤工程作為防洪手段已無法因應,又都市高度發展造成治水用地取得困難致水道拓寬不易、土地開發造成降雨入滲減少、逕流體積增加及洪峰流量增加之洪災現象更甚以往。有鑒於此,政府亟需推動逕流分擔,期將降雨之逕流量,藉由水道及土地共同分擔,減輕淹水災害所帶來之損失。
政府為加速推動逕流分擔及出流管制政策,率先於107年中完成水利法修正新增「逕流分擔與出流管制」專章;並於108年初訂頒相關子法,作為後續逕流分擔相關成果提送、審議、核定及公告等各項執行程序之依據,本分署蒐集國內外相關資料,並整合既有技術及經驗,研訂逕流分擔技術手冊,執行期間邀集相關專家及學者,提供專業上建議,以完備手冊制定過程。期間也舉辦了數場教育訓練及諮詢會議,協助各單位執行相關計畫,逕流分擔技術手冊已於109年5月21日頒訂,相關架構如圖1。
逕流分擔推動由公務部門負責辦理,主要利用公共設施用地,將逕流分擔需求量,以逕流抑制、逕流分散、逕流暫存、低地與逕流積水共存之原則,以工程方法及非工程方法因地制宜,並輔以避災措施等綜合運用擬訂逕流分擔措施達成,一方面不妨礙原本設施功能,一方面可於洪水期間發揮功用,讓土地共同分擔滯洪、蓄水責任。
承洪韌性規劃
臺灣在過去數十年來的河川治理工程為各縣市降低淹水頻率,然而隨著氣候變遷,極端降雨已經成為常態。由於防洪排水工程有其設計之保護標準,目前以防洪工程為中心,並訴求「不淹水」的水患治理模式於氣候變遷的下遭遇嚴重挑戰。與其訴求以防洪工程達到「不淹水」,也應該面對防洪工程無法完全免除淹水的現實,推動「承洪韌性」,培養各地方即便在地理範圍廣、深度高的大規模淹水情況下,能夠不受災、其社會經濟運作不受干擾、生命財產不受損害的「耐淹力」。
耐淹規劃需要涵蓋建成環境改造、產業調整轉型與觀念翻轉等層面。建成環境的解決方案多元,建築物本身可以採用濕式防水—即讓淹水湧入時也不會造成家具損壞;耐淹建築也可以採用乾式防水—如高腳屋、兩棲屋等讓建築物維持於水位之上的設計。交通系統則可以考量浮橋以及高架步道系統的方案,同時合併使用水上大客車、水上機車等兩棲運具。維生系統則應提升設備管線高度或是將其以濕式防水方式處理。
產業調整轉型為另一項耐淹力提升策略。對於以農漁業為生的鄉村而言,研究開發耐淹作物、養殖業轉型為觀光產業等方式,必須針對各村里實際情況考量其可行性並設法推廣。
未來希望藉由培力課程與社會參與,讓民眾將淹水與災害脫鉤,並藉由水利法納入「逕流分擔與出流管制」的新契機,推動觀念翻轉與建成環境改造。
在地滯洪
傳統排水治理及改善工程雖能逐步提高排水之防洪標準,然所需經費甚鉅且工期較長,難以在短時間內有效改善淹水問題。為儘速降低淹水風險,透過與地方民眾深入溝通、協調,導入在地滯洪觀念,利用易淹地區周邊農地加高作為暫時蓄洪空間,讓土地共同承擔及吸納洪水,以提升土地耐淹程度,降低淹水機率。
在地滯洪策略可減少傳統工程及用地取得所需經費,並以不徵收農地、維持土地原有使用為原則,兼顧防洪需求與農地利用。為鼓勵土地所有權人及實際耕作者參與,依「經濟部水利署暨所屬機關辦理在地滯洪獎勵及補償作業要點」提供滯洪獎勵及相關損失補償;其中,因滯洪造成農作物及土地損失者,經勘查確認後,依規定辦理補償,相關損失項目若已辦理其他補償,則不予重複補助。透過獎勵及補償機制,兼顧農民權益與防洪效益,逐步推廣在地滯洪理念及作法,提升淹水風險地區之整體防洪韌性。
排水風險評估
以往排水設施管理多著重於護岸、堤防、水門及抽水站等水利建造物的安全檢查,可掌握設施是否損壞,卻較難全面呈現排水系統可能面臨各面向的系統性風險。面對氣候變遷、極端降雨、土地利用改變及上下游水情交互影響,排水治理除持續辦理工程改善外,亦需導入風險管理觀念,從整體排水系統角度辨識致災原因及可能受影響對象。
排水風險評估可視為排水系統的「整體健檢」。評估內容分別從危害度(Hazard)、暴露度(Exposure)及脆弱度(Vulnerability)三個面向進行分析。危害度反映洪水溢淹、通洪能力不足或防洪建造物破壞等事件發生的可能性;暴露度盤點可能受影響範圍內的人口、建物、關鍵基礎設施及產業等保全對象;脆弱度則評估這些對象遭受淹水時的易受損程度,以及預警、撤離、避難與自主防災等應變能力。
水利規劃分署未來將進一步編撰中央管區域排水風險評估參考手冊,提供各河川分署辦理中央管區域排水風險評估作業參考。依序建立基本資料蒐集、致災因素研析、排水系統分區、風險因子篩選與權重擇定、水文水理分析、風險分級及風險地圖製作等標準流程。評估除檢視現況條件,也將氣候變遷情境獨立納入分析,以比較未來雨量,各渠段危害度、暴露度、脆弱度及整體風險可能產生的變化。
評估成果不只是標示高風險渠段,更重要的是回溯造成風險偏高的關鍵原因,作為治理與資源配置的依據。後續可依各風險特性,採取排水路改善、瓶頸段拓寬、滯洪分洪、水門及抽水設施強化等工程措施,並搭配監測預警、疏散避難、土地使用管理及自主防災等非工程措施。透過風險降低、風險迴避、風險承擔及風險移轉等策略的適當組合,可將有限資源優先投入最需要改善的區域,以提升各河川分署辦理風險評估成果的一致性、可操作性及延續應用價值,逐步建立中央管區域排水風險管理與滾動檢討機制。